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努力探索經濟轉型中的行政管理體制改革

作者:admin 更新時間:2019年05月31日 09:10:06

  經過16年探索實踐,浦東開發開放實現了高起點、跨越式發展。截止2005年底,生產總值從1990年的60億元上升到2108億元,增長35倍,年均增長19.2%,經濟總量占上海全市的近1/4,單位產值能耗接近發達國家平均水平。堅持實施全方位、寬領域、多層次地對內對外開放戰略,累計引進了13000多家外資企業和9300多家內資企業,合同外資超過300億美元,經上海市政府認定的跨國公司地區總部達69家。


  作者:張學兵,上海市浦東新區區長張學兵


  浦東新區開放過程中的改革創新


  浦東新區16年來跨越式發展,既得益于擴大開放,也得益于在開放過程中的改革創新。開發開放之初,浦東就在政府改革等方面進行了積極探索,建立了“小政府”的管理格局,探索了一系列行之有效的做法,奠定了良好的基礎。比如,在機構設置方面,浦東按照“精簡、統一、高效”的原則,借鑒世界先進管理理念,實行大系統綜合管理,按照政企分開的原則,一律不設企業主管局,將政府不該管、管不了的職能交還給企業和社會,形成了一套相對精干的“小政府”管理模式。政府機構僅設13個職能局,編制最先是800名,后增加到1080名,與上海市其他區縣相比,機構減少了1/2,人員減少了1/3,相當于國際同等規模區域的政府機構設置。在政府服務方式方面,浦東學習國外先進經驗,將有關職能部門集中辦公,形成“一門式”服務,提高了政府服務效率,方便企業辦事。


  新時期新階段,浦東的改革和發展都處在一個重要的轉型期。這個轉型期的主要特點,就是經濟體制轉軌、城市功能提升、社會發展轉型。為此,我們的開放格局、發展模式、發展動力也都需要轉換。從開放格局看,浦東正從開放的“窗口”成為開放的“樞紐”,努力構筑開放型經濟的制高點。從發展模式來看,浦東正從開發區、功能區轉向外向型、多功能、現代化的成熟城區、成熟社區。同時,浦東的發展動力也已經從要素驅動為主轉向創新驅動為主。要順利實現這一轉換,必須更多地依靠改革創新,必須以改革促發展。當前的改革,系統性強、涉及面廣、觸及利益層次深、配套性要求高、風險程度大,改革利益的非及時性和非均衡性使改革動力受到挑戰,必須整體規劃、統籌兼顧、穩步推進。而政府改革是各項改革的核心,繞不過去,必須改;同時政府改革又是“骨頭連著筋”的改革,是“自我革命”,涉及到方方面面、涉及到每個部門,改革的難度很大,必須打破束縛經濟社會發展的舊框架和不合理的行政管理體制,大力推進政府事務重組和流程再造,努力為社會和諧“助推”、給經濟發展“松綁”、替對外開放“清障”,為在更高的起點上實現快速發展營造良好的環境。政府改革成了浦東新一輪發展的內在需要,勢在必行、時不我待。


  “精深化”開發,要求“精細化”管理和服務


  隨著浦東開發建設的深入推進,一些深層次的矛盾逐步凸顯,特別是浦東的“精深化”開發,越來越需要政府的“精細化”管理和服務。這對行政管理體制改革等“軟環境”方面的建設提出了更高要求。浦東“十一五”發展面臨2010年上海世博會和國家綜合配套改革試點兩大戰略機遇。這將為優化浦東的基礎設施“硬環境”和體制機制“軟環境”提供巨大的推動力。特別是,綜合配套改革試點,對浦東既是壓力和挑戰,更是未來發展的重大機遇和強大動力。在全國改革進入攻堅階段的大背景下,中央決定在浦東進行綜合配套改革試點,提出了“三個著力”的要求。“三個著力”中的第一項,就是要求浦東“著力轉變政府職能,構建從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的責任政府,注重制度環境建設和改造的服務政府,依法行政的法治政府”;今年3月份,全國經濟體制改革大會和上海市推進浦東綜合配套改革大會的相繼召開,為新時期浦東推進行政管理體制改革指明了方向、明確了重點。


  當前,浦東政府行政管理體制改革以建設“責任政府、服務政府、法治政府”為目標,將工作重點分為三個層次:一是在管理模式上,對上積極探索參照“二級市”的運作機制,創新政府管理體制和管理方式,充分用好市里可能賦予浦東的更大的自主發展權;對內進一步理順新區與功能區域、街鎮的事權劃分,做到垂直執行強有力、平面覆蓋無空白,完善“小政府、大社會”管理模式。二是在政府職能上,全面推進政企、政資、政事、政府與社會中介組織分開,推進第四輪行政審批制度改革,進一步減少審批事項,簡化審批流程,完善“一門式”服務,提高服務效率。作為區一級的政府,我們將努力把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好的發展環境上來。三是在政府效能建設上,探索建立體制外的投訴制、體制內的監察制、自上而下的問責制和社會化的評估制“四項制度”。


  行政管理體制創新的核心,是建設高效、簡潔的公共服務型政府


  一是政府工作必須注重老百姓的感受、注重終端管理。行政效能高于行政效率,只有被老百姓認可的行政效率才能上升為行政效能。目前,新區政府職能還有一些與經濟社會發展不相適應的地方,政府職能上還有“越位”和“缺位”現象,導致管了許多不該管的事情,而該管的事情卻沒有管好。二是政府工作必須注重社會參與、社會互動。通過建立新型的政社合作關系,努力實現政府調控機制與社會協同機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動。三是政府職能轉變、行政管理體制創新,必須從“物理整合”提升到“化學反應”。浦東新區將在堅持“大系統綜合管理”的基礎上,大力推進政府事務重組和工作流程再造。因此,“有所作為”需要的是有效能的作為。浦東新區著力于行政效能建設,建立和完善投訴制、問責制、評估制和監察制這四項制度,目的在于促進政府職能的轉變、推動政府管理體制的創新。四項制度建設是個系統工程,效能評估是內容、行政問責是保障、效能投訴和電子監察是手段。


  評估制度著眼于打造透明政府、責任政府,提高政府提供公共產品和公共服務的質量和合法性、合理性。對于政府工作和政府自身建設,評估是一面鏡子。新區是“小政府”,“小政府”的實現離不開“大社會”的培育和支持,而“大社會”的形成則需要社會更多地參與公共事務。政府要提供公共產品和公共服務,政府提供公共產品和公共服務的數量和質量,必須接受公眾的評估。從當前實際情況看,政府的行政行為還沒有達到自覺接受公眾評估和監督的程度。建設公共服務型政府,應當更加注重公共服務的質量、老百姓的感受,建立起多重評估的體制。這種體制不僅包括黨委和人大政協的評估、上級評估、專家評估、政府機關的自我評估等,還要引進社會的第三方評估,建立科學的評估體系。


  行政問責制度的目的,在于形成清晰完善的責任體系,形成對公權力的強大規范和約束。有權必有責,有責就要受到監督。問責制就是要加強與權力相對應的責任。問責制既是建設責任政府的客觀要求,也是推進依法行政的重要保證。只有權責統一,才能形成依法行政的基石。借鑒各地經驗,結合浦東實際,我們積極探索和建立具有地方特色的行政問責制度,在紀律監督、法律監督之外,開辟了第三條監督渠道。我們理解,建立問責制度,關鍵是形成一級對一級負責的責任體系,形成一種敢于問責、敢于負責的工作規范和工作精神。作為行政機關,新區政府將努力加強執行能力和合作能力建設。執行能力就是凡是各級黨委定的事項,上級行政機關布置的任務,雷厲風行地執行;合作能力就是當好配角的能力,我們把這兩種能力作為考核干部的重要指標。總地來講,通過建立問責制,能夠督促行政首長認真檢查本部門、本單位的工作制度和工作狀況,及時查堵工作漏洞和隱患,切實履行好工作職責,真正體現“權為民所用、利為民所謀”的理念。


  行政效能投訴制度拓寬了對行政機關及工作人員的監督渠道,督促行政機關及其工作人員依法履職,減少行政失誤,提高行政效率。因為投訴是人民群眾對政府工作最直觀的反映,是政府發現問題、改進作風、提高效能的一個重要渠道。通過建立投訴中心,能夠使監督更加具有針對性和群眾參與性。在設立機構的同時,出臺有關暫行辦法,健全了機構設置、確立了受理范圍、明確了工作職責、建立了相關的配套制度和措施,使行政效能投訴更加具有操作性。各類企業、廣大人民群眾,以及機關之間,都可以對具體行政行為進行投訴,可以直接參與監督,督促行政機關及其工作人員依法履行職責。


  行政審批電子監察制度體現了現代政府的特點,旨在運用現代技術手段,構建現代化高效率的政府服務平臺。去年以來,國家監察部和國務院審改辦在一些城市進行試點,探索運用網絡技術,對行政行為和黨政干部進行更有效的監督。電子監察制度借助浦東市中心的電子系統,對行政事項辦理情況進行實時、全程和自動監控。實施電子監察制度,能夠使行政監察由事后監察為主轉變為事前、事中、事后監察相結合,也可以使監督監察由軟約束轉變成為硬約束。

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